TCE et traité de Lisbonne

Voilà un titre bien racoleur pour un billet ayant peu de rapport avec l'assurance.

Tout est parti du malaise que j'ai ressenti lors de la modification de la Constitution permettant, et cela a été fait, la ratification du traité de Lisbonne. Pour être plus précis, c'est largement plus la ratification que la modification de la Constitution qui me pose problème.

1. La question du droit semble avoir été posée par Jules. Dans un premier temps, le Conseil constitutionnel (quasiment au grand complet, seul M. Giscard d'Estaing manquant à l'appel) a trouvé certaines dispositions du traité de Lisbonne incompatibles avec la Constitution (considérants n°15 ou n°19, par exemple).
Il a donc fallu procéder en deux phases : tout d'abord modifier la Constitution afin que le texte du traité soit compatible avec celle-ci (même si on a l'impression que l'on met la Constitution en accord avec le traité, c'est en fait, en droit, le contraire : la Constitution est la norme supérieure et le traité doit la respecter). Une révision de la Constitution se fait selon les modalités de l'article 89 (le référendum de l'article 11 ne semble pas être utile dans ce cas) : soit par voie référendaire, soit par voie parlementaire (Parlement convoqué en Congrès, majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, et en France, quand on s'abstient, on ne s'exprime pas). La révision a donc été votée et le nouveau texte de la Constitution (pas en consolidé, je vous rassure seulement en incrémental) est paru au journal officiel du 5 février 2008.
Une fois la Constitution modifiée, il fallait faire entrer le traité dans notre ordre juridique. Il a donc fallu ratifier le texte. Ce qui fut fait par la loi 2008-125 du 13 février 2008 autorisant la ratification du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne, le traité instituant la Communauté européenne et certains actes connexes, parue au journal officiel du 14 février 2008.

Sur le point du droit, la procédure a été respectée, rien à redire.

On observera toutefois des comportements étranges parmi nos élus, qui auraient, selon toute logique, dû voter oui/oui (comme M. Lang) ou non/non (comme M. Dupont-Aignan), voire, pour les plus gênés (ou hypocrites) abstention/abstention (comme M. Dussopt). J'apprends que Mme Pau-Langevin a voté abstention/oui et M. Cuvillier a fait encore mieux avec une combinaison non/oui. Bon, j'utilise un indicatif mais le lecteur averti comprendra qu'il s'agit d'un conditionnel, la fiabilité des informations disponibles sur internet imposant de prendre quelques précautions.

2. Il est parfois objecté que M. Sarkozy aurait annoncé dans son programme présidentiel l'adoption d'un traité simplifié. Admettons. Il se trouve cependant que dans une campagne présidentielle, on parle d'à peu près tout (et je n'ai pas rajouté "et de n'importe quoi"). Europe, mais aussi immigration, politique sécuritaire, politique économique et sociale etc... La dernière campagne a été marquée, selon moi, par le thème de la réforme. La réforme, la réforme, la réforme, bref, l'Europe et le traité simplifié n'ont pas vraiment fait la une de cette campagne là.
Pour ce qui est de la campagne référendaire, le débat s'est fait dans la durée, et il était en outre centré sur le TCE et, naturellement, un certain nombre de sujets connexes. Dans ce cas, les français se sont prononcés après un long débat spécialisé, alors que pour ce qui est de la campagne présidentielle, le sujet a été rapidement évacué dans un cadre généraliste. Specialia generalibus derogant disent les juristes en parlant des lois.

3. Le problème se résume finalement au suivant : à quel degré le TCE et le traité de Lisbonne sont-ils semblables ? Maître Eolas donne sous le commentaire n°73 un début de réponse en faisant une liste - non exhaustive, je l'espère - de différences entre TCE et traité de Lisbonne : le premier abrogeait les traités précédents (Rome, EURATOM et CECA, j'imagine) alors que Lisbonne n'est que modificatif et... la liste est finie. Il me semble avoir par ailleurs lu sur son blog quelque part que quelques symboles européens (hymne et drapeau) sont aussi passés à la trappe.
N'étant pas, très loin de là, un spécialiste du sujet, je ne puis affirmer que là sont les seules différences. Mais le fait qu'il n'y ait eu aucune communication et aucun débat sur le sujet soulève quelques interrogations.

Un spécialiste du sujet, puisqu'il est rapporteur du projet de loi (devenu loi) au Sénat indique que "cette motion n'avait pas lieu d'être étant donné que le traité de Lisbonne se différencie du traité constitutionnel, non seulement parce qu'il abandonne l'ambition constitutionnelle de ce dernier, mais encore parce qu'il ne reprend pas l'essentiel de la troisième partie de la constitution européenne". Un autre spécialiste du sujet, puisqu'il est rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale, fait une liste des différences entre les deux textes :

• "Des retraits pour apaiser les craintes" : disparition des symboles de l'Union (le drapeau, l’hymne, la devise, la monnaie et la journée de l’Europe) et l'abandon de la référence à la "concurrence libre et non faussée" ;
• "Des ajouts au service d’une Europe protectrice" : protocole sur les services d'intérêt général, clause sur la lutte contre le changement climatique, principe de solidarité énergétique entre États membres.
  

Pour être vraiment honnête jusqu'au bout, je vais même citer in extenso le passage du rapport parlementaire :

Constitution européenne / Traité de Lisbonne :

Quelles différences ?

1. Le traité de Lisbonne abandonne la démarche constitutionnelle. Alors que la Constitution européenne proposait d’abroger l’ensemble des traités actuels et de les remplacer par un texte unique, le traité de Lisbonne se borne à modifier les traités existants, d’où son appellation de « traité modificatif ».

2. Les symboles de l’Union (drapeau, hymne, devise) ne sont plus mentionnés dans le traité. De même, les termes de « Constitution », de « ministre européen des Affaires étrangères », de « lois » et de « lois-cadres » ne sont pas repris par le traité de Lisbonne. Il n’est également plus fait explicitement mention du principe de primauté du droit de l’Union sur le droit des Etats membres.

3. La « concurrence libre et non faussée » ne figure plus dans la liste des objectifs de l’Union. Loin d’être un objectif en soi, elle n’est qu’un outil parmi d’autres, au service des consommateurs.

4. Les services publics à caractère économique sont protégés par un nouveau protocole qui a la même valeur juridique que les traités. En outre, l’Union pourra adopter un règlement sur les services d’intérêt économique général pour garantir leurs conditions de fonctionnement. Celles-ci seront définies de façon positive, et non plus par exception aux règles de la concurrence.

5. La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne figure plus dans le texte même des traités, mais se trouve inscrite par le biais d’un renvoi, à l’article 6 du Traité sur l’Union européenne. Un protocole soustrait le Royaume-Uni et la Pologne à l’application de la Charte.

6. La nouvelle règle de majorité qualifiée (55 % des Etats représentant 65 % de la population) n’entrera en vigueur qu’à partir du 1^er novembre 2014 (au lieu de 2009 dans le traité constitutionnel). Du 1^er novembre 2014 au 31 mars 2017, tout État pourra demander à revenir aux règles de vote du traité de Nice pour un vote particulier. Le « compromis de Ioannina » est maintenu, ce qui signifie que lorsque la minorité de blocage est presque atteinte, la discussion doit se poursuivre pour essayer de parvenir à un quasi-consensus.

7. Le plafond du nombre des membres du Parlement européen passe de 750 à 751, ce siège supplémentaire étant attribué à l’Italie.

8. La Banque centrale européenne figure désormais dans la liste des institutions de l’Union, ce qui lui rend applicable le principe de « coopération loyale » entre institutions.

9. Un article spécifique est désormais consacré au rôle des Parlements nationaux, lesquels « contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union ».

10. Le régime général des coopérations renforcées est légèrement modifié : le seuil requis pour les déclencher passe d’un tiers des Etats membres à neuf.

11. Le traité de Lisbonne mentionne la lutte contre le changement climatique parmi les objectifs de l’Union en matière de politique de l’environnement.

12. Le traité de Lisbonne étend à l’ensemble de la coopération judiciaire en matière pénale et de la coopération policière ainsi qu’au développement de l’acquis de Schengen l’ « opt out » dont bénéficient le Royaume-Uni et l’Irlande.

Le point n°1 est celui soulevé par Eolas. Les point n°2 et 3, ce sont les "retraits pour apaiser les craintes". Les points n°4 et 11 sont les "ajouts au service d'une Europe protectrice" (où est passée la coopération énergétique, d'ailleurs). D'après le point n° 5, la charte des droits fondamentaux n'est plus dans le texte, du moins pas directement, mais seulement dans un renvoi à un autre traité. La nouvelle règle de majorité, lit-on dans le point n°6, n'est modifiée que dans sa date d'application (5 ans plus tard). Les points n°7, 8, 9 et 10 sont des points institutionnels capitaux : l'Italie a un siège de plus au Parlement européen, les Parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union (quel peut être l'impact d'une telle mesure ? Ne se paie-t'on pas de mots avec de telles formules ? Bref, ça veut dire quoi, en vrai ?), la BCE devient une institution de l'Union et le régime des coopérations régionales est "légèrement modifié". Enfin, le point n°12 dit qu'en matière de coopération judiciaire en matière pénale et de coopération policière, l’ « opt out » dont bénéficient le Royaume-Uni et l’Irlande est accordé à tout le monde.

En guise de conclusion, il y a selon moi deux manières de voir les choses : soit on considère que les deux textes sont substantiellement différents, et on ne s'alarme pas, du point de vue du fonctionnement démocratique, de voir un tel traité ratifié. Pas grand chose à conclure dans cette branche de l'alternative, c'est le fonctionnement démocratique, et cela s'est fait dans les règles. Fin de l'histoire.

Soit, au contraire, on estime que finalement, le traité de Lisbonne ressemble bigrement au TCE rejeté par référendum. Dans ce cas, on peut s'interroger sur l'intérêt de s'être déplacé pour aller voter le 29 mai 2005, puisque (c'est l'hypothèse que je fais en étant dans cette branche de l'alternative) le même texte a été adopté deux ans et demi plus tard. Le risque est grand de se poser la question de l'intérêt d'aller voter au prochain référendum, puisque les parlementaires ne se sentent pas tenus par son résultat et peuvent tranquillement décider du contraire quelques temps plus tard. Pire encore, on pourrait généraliser et passer des votes référendaires aux élections présidentielles, législatives, régionales, cantonales, municipales ou européennes (surtout européennes, d'ailleurs) et conclure que puisque ce que l'on vote n'a ni importance ni impact sur les décisions qui sont finalement prises, pourquoi ne pas se faire plaisir et voter... n'importe quoi ?

Un de mes professeurs me disait que "quand on prend les gens pour des cons, ils deviennent cons"...